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  • 以差别化的审判质效评估构建基层法院内部绩效考核体系

    [ 袁青锋 ]——(2015-6-26) / 已阅8635次

    以差别化的审判质效评估构建基层法院内部绩效考核体系
    ——以城固县法院审判管理实践为蓝本

    陕西省城固县法院 袁青锋

     
    【内容摘要】
    科学的审判质效评估以其评价、导向、激励、规范和监督等功能对构建法院绩效考核体系起着重要作用。现行的审判质效评估体系对评估、考核一个法院的整体工作是较为合适的,但用来评估、考核法院内部各个业务部门则不尽合理。如果在对法院内部质效评估、质效考核中,因质效评估指标、权重、考核基数设置不合理,就会影响一个法院内部质效评估的准确性、合理性和目的性,挫伤各业务部门和广大审判人员的工作积极性,最终损害该体系作用的发挥。有鉴于此,本文提出以差别化的审判质效评估构建基层法院内部绩效考核体系,有着十分重要的现实意义。

     关键词:法院内部 差别化 质效评估 绩效考核

    随着最高人民法院以及各省法院关于案件质量考核体系的不断修正和完善,省级法院审判质效评估已进入科学化轨道。但是就目前情况来看,作为肩负全国审判工作任务的80%以上的大多数基层法院,在内部管理上并没有一个科学的质效评估及绩效考核体系。许多基层法院完全是套用最高人民法院评估体系或所属省法院的评估体系进行评估,存在很多不合理、不科学因素,亟待改善和提高。而城固县法院则依托最高人民法院、省高院案件质效评估体系,在理解其基本原理的基础上,紧密结合本县实际,充分考虑各个业务部门的“差异性”,推出了一套简便易行的审判执行质效评估及绩效考核办法,通过几年的司法实践收效良好。2013年度,城固县法院荣获汉中市法院系统审判绩效考核第一名,2014年3月,陕西省高级人民法院授予该院“审判质效先进单位”称号。
    一、当前基层法院内部质效评估及绩效考核体系存在的问题
    《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》指出,案件质效评估是按照人民法院审判工作目的、功能、特点,设计若干反映审判公正、效率和效果各方面情况的评估指标,利用各种司法统计资料,运用多指标综合评价技术,建立案件质量评估的量化模型,计算案件质量综合指数,对全国各级人民法院案件质量进行整体评判与分析。可见,人民法院的案件质量评估体系应该是作为一个整体、宏观的标准和评价体系,它与审判绩效考核紧密相关,但又完全不同。评估在于发现问题,考核在于解决问题。评估和考核对指标内涵和指标构成有着不同的要求。由于评估指标体系偏重于评估工作,将其直接适用于内部考核就会忽略了各业务部门的“差异性”,造成考核重点不突出、个别指标导向性不强、部分指标缺乏针对性,不能真实反映法院内部业务部门之间的业绩优劣。当前基层法院对内部业务部门的质效评估及绩效考核存在以下问题:
    (一)没有处理好质效评估与绩效考核的关系。对一个法院整体的案件质效评估指标体系可以照搬最高人民法院或省法院评估体系。但在用于对内部各业务部门的绩效考核时则应有所变化,而目前大多数基层法院均未建立起符合自身特点的质效评估和绩效考核体系。用评估、考核一个法院整体状况的质效指标来考核职能、特点各不相同的内部部门则明显不妥。
    (二)内部业务部门考核指标设置不科学。在审判质效评估中,许多评估指标用来考核一个法院整体状况是科学适用的,但用来评估、考核业务职能各不相同的业务部门就不尽科学合理。若采用统一指标硬性考核,则不能准确地评估其业绩,甚至会导致各业务部门为了指标办案,造成审判职能偏移,这就与开展审判质效评估工作的初衷相背离。
    (三)内部业务部门考核指标取值基数不合理。法院内部业务部门职能不同,质效评估指标的取值不应全部一致。如指标中的调解率、撤诉率、简易程序适用率等就不宜一刀切,应根据不同的业务部门实行差别化评估,分别设定不同的考核基数进行考核。同时,每年应根据上级要求、形势变化、上年度各个部门绩效提升状况,及时对评估指标、权重及取值基数进行修订。
    (四)没有建立起基层法院内部考核量化模型。目前大多数基层法院均是按照各自理解来开展内部业务部门的审判质效评估和绩效考核,计算方法大多采用手工计算,费时费力。由于没有现成的审判质效评估、考核软件,法院自身要取得第一手的质效数据就很困难,这就更谈不上对内部业务部门开展科学的质效评估和绩效考核。目前省、市法院均没有足够人力对所辖法院内部业务部门的审判质效进行评估量化,也无法为其建立一套量化模型。
      二、基层法院内部实行差别化的质效评估及绩效考核的必要性
    城固县法院位于陕西省南部汉中盆地,辖域面积2265平方公里,人口54万。2009年12月,该院成立审判管理办公室,与审监庭合署办公。2011年3月,该院用审判执行绩效考核体系取代了原来的审判执行岗位目标考核体系。2012年5月,该院设立了独立建制的审判管理办公室。从一开始,该院就严格按照最高法院、省高院确定的审判质效评估体系和要求,全面、客观、公正地去评价审判、执行工作,同时根据基层法院特点和本院实际,不断完善和改进了一些质效评估、绩效考核的计算方法,使得对内部各业务部门的评估考核更加科学、直观,考核结果更加准确,实用。
      在审判质效评估中,该院发现许多评估指标并不针对绩效考核工作,更不针对法院内部不同业务部门的绩效考核,将评估一个法院质效整体状况的指标,用来评估、考核业务职能各不相同的业务部门存在严重的不合理性。如发改率、调撤率指标对审判部门是适用的,对执行部门又不适用;上诉率指标对民商事部门是适用的,对刑事审判、执行部门又不适用;执行标的到位率、实际执行率对执行部门是适用的,对审判部门又不适用;简易程序适用率、案件陪审率、立案变更率等指标以法院为整体评估是准确的,但用统一的考核基数考核时就因考虑不到各个业务部门的“差异性”,会无法客观准确的作出合理评价。机关业务部门与基层业务部门由于业务内容不同、特点不同,就是同属基层法庭的县政府驻地法庭就与乡镇政府驻地法庭的案件难易程度明显不同,这种“差异性”的存在,使得统一的评估考核基数便无法设定,故有必要实行差别化的质效评估和绩效考核,于是该院在分析调研、围绕全院各项评估指标整体向好的基础上,针对“差异性”设定不同的考核基数,实行差别化质效评估、差别化绩效考核,建立起了具有基层法院特色的审判执行质效评估及绩效考核体系,使每个部门都能得到准确评价,使每个部门都能有针对性地发扬成绩,弥补不足,改进工作,从而使质效评估、绩效考核工作真正起到引导、激励大家多办案、快办案、办好案的作用。
      科学的审判质效评估是衡量审判执行工作水平的重要依据,是推进审判管理的关键。审判质效评估为审判执行工作提供了“体检表”,同比看进步,横比找差距,认真抓整改,就能够实现对审判、执行工作的动态管理。而差别化的审判质效评估的提出,是在考虑到评估考核指标体系除应具有通用性和相对性外,还应考虑个性差异。在基层法院来说,就是不同业务部门之间的职能差异和受理案件类型差异,机关业务部门与基层法庭的地域特点差异。在基层法院内部实行差别化的质效评估及绩效考核,由于较好的兼顾了“差异性”,从而能更好地为基层法院评估指标整体向好服务。
       三、基层法院差别化的质效评估确定原则及绩效考核实践
    最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》中指出:“要着力完善审判质效评估指标体系,科学合理设定评估指标及指标权重,充分发挥评估指标体系在审判质量管理、审判效率管理和审判效果管理中的作用,实现审判管理的科学化。”城固县法院在以差别化的审判质效评估构建基层法院内部绩效考核体系中,没有照搬照抄上级评估办法,而是在上级法院审判质效评估的大框架内,根据本院实际,对最高法院提出的31项指标有针对性地进行了删减、添加。同时,每年根据省高院、市中院质效评估整改意见,进行质效评估及考核指标权重和取值基数的修订,对当前需要重点提升或整改的指标设计了若干激励措施,并通过适当限制加、减分防止了指标的异化。2013年度确定的考核指标有26项,将司法公正指标的权重设定为45%,涵盖10项指标;司法效率指标设定为30%,涵盖7项指标;司法效果指标设定为25%,涵盖9项指标。各项指标直接规定了相应权重和分值,不再进行三级指标的换算。审判管理实践中,该院提出了以下原则:
    1、简明性原则。在审判管理中,审判人员、庭长、院长等都是审判管理的主体,但许多法官、许多庭长让他讲法律,他头头是道,让他抓审判管理,他要么是意见一堆,要么是连评估指标的基本概念和内涵都不知,许多法官甚至连什么是正向指标,什么是负向指标也搞不清。这就有必要规定一些简单易行的方法让大家理解和掌握,在法院内部业务部门考核时完全没必要将基础数据进行无量纲化后再得出一个大家不知所云的结果,这样的结果反而不直观。因此,考核内容可以具体一点,而无需换算成xx率、xx值进行考核。该院规定“ 考核各审判业务部门的指标按照陕西省高级人民法院确定的范围执行。考核采用简化方法计算,即单项指标分值固定,以固定分值扣除减分为单项得分,该分项减完为止,因业务部门业务特点差异,部分考核项目不考核时此项按全分计。”如在一些大家都清楚明白的考核项目上直接规定:“生效案件被裁定再审的每一件减1分。再审被实质性改判的减2分,非实质性改判的减1分,调解的减0.5分”,“生效案件每发回重审一起减2分”,“ 立案部门每出现一起当立不立,不当立立了的案件减0.1分”,“ 每出现一起违法审判执行赔偿案件减2分”,“当事人向中级法院和本院申诉、申请再审的,每件减0.2分”,“ 院长、院领导信访接待每件减0.1分,出现上级信访交办案件的每件减原办案庭0.5分”,“出现一起违法违纪投诉减0.2分,违法违纪投诉查实的一起减1分。给予党政纪处分的减2分”,“每出现一起执行程序不合格结案或案件评查被确定为不合格、缺陷案件的减0.2分”,“要求执行案件到位率在80%以上,每差3%减0.3分;实际执行率在85%以上,每差3%减0.3分。”简明性原则就是要抓住要点,简单明了,让大家一看就懂,知道该做什么,不该做什么。
    2、务实性原则。审判管理工作不是为了粉饰业绩,而是为了发现问题、解决问题,工作中必须讲究实际、实事求是。在设定考核指标时,要认识到过高的指标设置并不一定能起到科学引导作用,相反会起反作用,大家会认为目标遥不可及,进而放任不管。 该院为提升结案均衡度原来设想如业务部门单月超出月均结案的正负20%就扣分,经征求业务部门意见后讨论确定了一个较低目标,“结案均衡度:执行局、民一庭、民二庭、基层法庭,每月报结案数低于月均任务60%的每次减0.4分”,这样看似标准较低,且不设上限似乎不合理,但由于法院内部业务部门十余个,只要每月结案没有过少的,就能实现全院的整体结案均衡。务实性原则还体现在绩效考核要与审判管理的真实状态要结合,有些法院从司法统计来看数据很好,但准确性甚至真实性值得怀疑,不能反映一个法院的真实状况。故在绩效考核上的操作上应力求便利,与日常审判管理实际相结合,从每个法院司法报表来看,很少有延长审限案件、超审限案件,但审判管理中,这种情况每月、每周甚至每天都在频繁出现,原因在于司法统计是事后统计,反映的是案件审结后的状态,有些审限违规因结案时领导已补签手续而不再统计了,这样统计结果是失真的,也达不到法律设立审限制度的真正目的,而审判流程管理是动态统计,要想真正提高审判效率,那只有动静结合,并不断进行完善和改进。该院在审限方面没有采用比率考核,而是简单明了地规定:“ 法定审(执)限内结案率、依法延长审限内结案率7.5分:延长审限案件每件减0.1分。出现18个月以上长期未结案的每件减0.5分,出现三年以上长期未结案的每件减1分; 超审(执)限未结案率7分:超过6个月未结案,被立案部门审限提醒的每件次减0.2分,超审限的每件减2分。案件被院长督办的每件减1分。”这些年讲求和谐稳定,导致各地调撤率一再攀升,一些法院为了提升这一指标,把一些当事人已在司法部门、交警部门、人民调解部门调解结案的案件再调一遍,做了很多无用功,浪费了司法资源。实践证明,调解率并不是越高越好,过高的调解率势必损害法律权威、有害于审判效率,助长弄虚作假。该院根据当地案件特点和民风习俗,将全院调撤率的总体目标控制在60%-70%之间,并针对不同业务部门的案件特点规定,“调撤率5分:刑庭刑附民案件85%,民一庭40%,民二庭55%,行政庭(民事案件)、基层法庭民事案件65%(其中县政府驻地博望法庭55%)以上,每差2%减0.5分。”这些指标设定因切合实际,得到了各个业务部门认同,审判质效运转良好。
    3、循序渐进原则。审判管理中,有些指标很容易提升,有些指标提升就需要有一个循序渐进过程,必须按照一定的步骤逐渐深入或提高,可每年动态调整指标值的高低,逐步提高单项值的设定。即基本体系不变,个别指标与时俱进。四年来,该院根据每年的工作重点以及考核中发现的问题,对考核办法和评估基数进行了四次修改和完善,对一些重点的指标加重分值,对一些过时的、不便考核的指标进行删除,使考核制度更加科学化、规范化。前几年,该院在简易程序适用率上是弱项,审判人员普遍效率意识不强,案件习惯于采用普通程序审理,简易程序适用率长期徘徊在30%以下。为了提升这一弱势指标,该院搞案件繁简分流,促进全体审判人员效率意识的大转变。经过调研,该院2013年在考核简易程序适用率时规定了一个大家努力后能完成的考核基数,“民一庭30%、民二庭、行政庭(民事案件)50%、基层法庭60%以上,每差2%减0.2分。”通过努力,绝大部分业务部门都达到或超过了规定基数。2014年在考核简易程序适用率时则规定:“简易程序适用率(含小额诉讼案件)3分:刑庭35%、民一庭40%、民二庭、行政庭(民事案件)60%、基层法庭70%以上,每差2%减0.2分。”2014年上半年该院该项考核值已提升至75.8%。今年8月该院再次提出要求:除一方下落不明的缺席案件和少量重大疑难复杂案件外,其余案件一律按照简易程序立案审理,并拟再次调高简易程序适用率考核基数。实践证明,考核项目和考核指标不应一成不变,在保持相对稳定的状态下,必须根据工作部署每年适时进行调整,这样才能保持质效评估、考核的生命力。
    4、可操作原则。考虑到法院目前的发展状况,该院在绩效考核体系的建立上没有盲目模仿其他法院的做法,而是立足本院实际,设计出能够反映出本院审判工作状态的评估方法。有些指标根据审判工作季度与年度的区别,还做了单项规定。如案件评查、裁判文书评查得分,从评查后的整体分数上看分值差异并不大,由于主观性很强,科学的量化打分一直是难题,故该院规定:“案件评查得分11分:没按规定每月自查案件的,每发现一次减0.5分;季度评查排名最后一名的每次减0.5分,季度评查瑕疵率排名最后一名的每次减0.5分;年度评查排名后三名且案均得分低于90分的,依次减2分、1.5分、1分,年度评查瑕疵率排名后三名且案均得分低于90分的,依次减2分、1.5分、1分;对于在当年自查、互查中没有查出的瑕疵,而被本院在次年组织的年度评查和上级法院评查中发现的瑕疵,每发现一处减0.1分,减分以5分为限,对自查、抽查、重点评查中发现的能够弥补的瑕疵未在三日内纠正的每发现一处减0.1分,减分以5分为限”,“裁判文书评比得分3分:没按规定每月选送优秀法律文书的,每发现一次减0.2分。法律文书评查得分要求在90分以上,每差2分减1分。”由于操作性强,审判管理的各项措施才能得到较好落实。再如上级法院近年不再强调结案率了,导致许多审判人员错误认为只要审限内结案就万事大吉,导致一度时期积案如山,审判效率大幅下滑,实践证明结案率不是不重要,而是要控制在一个适当的范围才合理,该院为此规定“结案率3分:刑庭90%、行政庭和基层法庭85%、民一庭、民二庭、执行局80%以上,年度考核时每差1%减0.1分,季度考核时每差3%减0.1分。”长期以来,个人结案任务、业务部门结案任务是法院内部考核的一个最重要指标,而在人民法院质效评估体系中并没有这一指标,相关指标是法院年均结案数、法官年均结案数,这两个指标评价一个法院是合适的,但用来评估业务部门就不合适了,因此该院规定“各业务部门应完成院里每年(季度)下达的结案数任务,每差2%减0.3分。”这样的变通规定便于操作,收效良好。
    5、区别对待原则。在审判质效评估过程中,应根据各个部门的业务特点,来确定各项指标是否适用,确定基数多少及考核方法。审判管理部门不仅要深入了解业务部门的实际,注意收集以往数据资料,还要征求他们对指标取值的意见,指标值的设定既要考虑最优指标值、全国平均值、全省平均值,也要考虑到各个不同的业务部门在目前情形下的承受能力。如该院规定“一审服判息诉率4分:民一庭91%、民二庭93%、行政庭和基层法庭96%以上,每差1%,减0.3分”,这项指标其实质主要考核上诉案件数,而各个部门上诉案件特点是有差异的,如刑事案件如果当事人很少上诉,反而说明刑事案件审理中存在量刑偏轻的现象,故对刑庭则不考核该项。而机关庭室案件较复杂,上诉率较基层法庭高也是正常的,所以服判息诉率考核时基数设定的相对低一点。另如在考核案件陪审率时规定“案件陪审率2.5分:刑庭和基层法庭普通程序审理案件陪审率要求达到80%、民一庭30%、民二庭、行政庭(民事案件)40%以上,每差3%减0.5分”,这样针对不同业务部门的不同特点和审判现状,设定其考核目标就是相对合理的。区别对待的优点在于设定的考核指标,能够让各个业务部门经过努力而达到,从而不会脱离实际。
    6、衔接原则。关于审判管理的头绪很多,很多审判管理方面的要求散见于法律、法规,散见于法院的各项制度、办法、规定,如果绩效考核时不纳入,可能这项工作就做的不好或得不到落实,因此有必要与有关专项活动、相关制度的规定做好衔接,并纳入绩效考核体系。如将“两评查”开展情况、得分情况,裁判文书上网情况,网上办案情况,司法公开情况,发改案件评析及责任界定、追究情况等囊括其中。该院规定“业务部门未完成庭审评查的每人次减0.5分”,“ 裁判文书上网应达90%以上,每差2%减0.1分(单季减分1分为限)”,“网上办案出现系统提示的超审限案件,每件次减0.2分,被上级法院统计确认为超审限案件的,每件次减1分。”该院在《发改案件评析与责任追究办法》中,将错误程度分为一般差错、差错、不合格、错案四种情形,相对应的在绩效评估时就做出了对应的罚则。该院规定“上诉案件每改判一件减0.2分。被定为一般差错案件的再减0.5分,被定为差错案件的再减1分”,“上诉发回重审每件减1分(新证据发回除外),被定为差错案件的再减1分,被定为不合格案件的再减2分,被定为错案的再减3分。”由于审判管理的相关规定在考核时得到了衔接,近年来,该院各项审判管理工作走在了汉中市前列。
    7、激励原则。审判一线的人员承担着具体、繁重的审理执行工作,90%以上的审判工作要靠一线人员来完成,因此,充分发挥绩效考核的引导和激励作用,最大限度的发挥审判一线人员的工作积极性和能动性,激励审判一线人员不断保持和提高审判质量和效率,才能达到以绩效考核提升审判工作绩效的目的。该院规定:“所在业务部门当年无发回重审案件的加1分”,“庭审或案件被评定为本院或县级政法部门优秀案件的,每件加0.5分,被上级政法部门评定为优秀案件的,每件加1分,加分以3分为限”,“年度案件质量评查排名第一名的年度目标考核加2分,第二名的加1.5分,第三名的加1分”,“裁判文书被评定为本院或县级政法部门优秀文书的,每件加0.5分,被上级政法部门评定优秀文书的,每件加1分,加分以3分为限”,“结案率排名前三名的依次加2分、1分、0.5分”,“ 年度超办案件每增加2%加0.3分,加分2分为限”,“化解上级交办信访案件的每件给现办案庭加1分”,“调撤率每增加2%加0.5分,加分以3分为限。”通过上述激励措施,该院审判质效逐年提升。
    8、服务大局原则。审判质效评估及绩效考核的最终目标就是通过对法院、法院内部部门及法官审判活动的考评,营造出争先创优的意识和氛围,从而服务于审判工作大局。差别化的审判质效评估及绩效考核,只有通过加强结果运用,与岗位目标考核紧密联系起来,与队伍建设有机结合起来,才能最大限度地调动广大法官的工作积极性,实现最佳管理效果。该院为了实现绩效管理与岗位目标的结合,在《审判、执行绩效综合考核办法》中规定:“审判、执行绩效综合考核结果纳入本院对各审判业务部门的综合考核评价之中,按综合考核结果进行运用或者作为单项评比表彰的主要依据”,“ 考核得分排在本院首位的的审判业务部门及其主要负责人,重点推荐参加本院以及其他上级机关的综合性评比表彰,并予以考核单项奖励。考核得分排在本院末位的审判业务部门及其主要负责人,一般不得参加本院以及其他上级机关的综合性评比表彰。”实践中,该院按照最高法院、省法院质效评估指标体系设置内容,增加案件质量、效率、效果在业务部门年度目标考核中的考核比重,使其达到了总成绩的70%。通过将绩效考核与岗位目标年度考核密切结合,加大案件评查结果和绩效考核结果的运用力度,坚持有功必奖、有错必罚、有责必究,通过这些措施,该院审判质效实现了较快提升。
    四、以差别化的质效评估及绩效考核来提升人民法院审判质效的几点建议
    (一)最高法院、省法院应对法院内部质效评估及绩效考核展开调研并出台指导意见。各级法院应针对法院内部业务部门的不同特点,建立起科学合理的绩效评估和绩效考核体系,最高法院、省法院应加强调研和指导。
    (二)应尝试建立不同法院分类评估、分类绩效考核的新模式。法院内部业务部门有差异性,法院之间也有差异性。全国每一个地区的每一个区县都有不同的区情、县情,辖区大小、人口多少不一,因此应尝试将法院适当分类,然后进行分类评估、分类绩效考核。比如人口在25万人以上的县可以设置成一个类别、人口在25万人以下的县可以设置成一个类别、而城市中设区的法院另设一类,这样才能更好地反映和体现某一类中每一个法院的整体审判质效状况。中级法院可对辖区法院按辖区人口多少分成两类进行考核,审判质效评估也可参照基层法院内部设置差别化考核基数的方法进行质效评估和绩效考核。
    (三)最高法院或省高院应开发统一的绩效评估软件。绩效评估软件应提供可以适当修改评估值等个性化功能,以方便基层法院建立具有本院特色的绩效评估体系。基层法院由于财力和技术的局限无法开发绩效评估和考核软件,这就必须依托上级法院开发。上级法院可以用自己的方法考核基层法院,基层法院也完全可以依据本院的的具体情况,在上级法院的总体框架内制定一套自己的评估、考核体系。从而能自主的进行审判质效评估,适时监控、预警和整改。通过在软件上修改最优值、最差值及取值的上下限,增加符合自身特点的指标,删减不适应的指标,重新设定权重。
    (四)不同地区法院可尝试建立适合本院院情的特色指标。基层法院可根据自身情况,增加符合其特色的指标,删减不适用的指标,通过对评估指标进行有针对性的调校,建立适合各业务部门的科学化质效评估体系。如增加审判管理执行力指标,将日常审判管理具体要求落实情况,量化打分纳入指标内容考核。陕西省高院在2014年8月新修订的案件质量评估体系中,新增加了司法公开指标、网上办案指标,就很有特色。这些作法看似与评估体系无关,实际作用很大。审判管理的要求很多,上级法院也不断提出关于提升整体案件质效的要求,这些都需要尽快落实,只要把这些要求落到实处,审判质效就一定会得到提升,所以说,这是一个宏观和微观管理结合的手段和方法。
    科学合理的法院审判质效评估及绩效考核体系,是规范法官行为的有效保障,是法官职业化管理的客观需要,是人民法院实现和维护社会公平正义的本质要求。因此,基层法院在构建内部审判质效评估及绩效考核体系上,应重视“差异性”,实行“差别化”,这样才能建立起符合内部业务部门特点和审判工作规律、富有激励效能和促进法官素质全面提高的长效机制。
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